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最高法发布《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》

2022-06-15 08:24:25来源:最高人民法院  责任编辑: (本文版权所有,未经授权,禁止转载)

  6月14日,最高法召开《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)及配套典型案例发布会,《解释》已于2022年4月25日由最高人民法院审判委员会第1869次会议通过,于今日正式发布。最高人民法院副院长杨临萍、最高人民法院环资庭庭长刘竹梅出席发布会并回答记者提问,发布会由最高人民法院新闻发言人李广宇主持。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计,坚持绿水青山就是金山银山的理念,开展了一系列根本性、开创性、长远性的工作,美丽中国建设迈出重要步伐,推动我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。人民法院认真践行习近平生态文明思想和习近平法治思想,充分发挥审判职能作用,不断满足人民群众优美生态环境需要,努力把总书记的殷殷嘱托转化为司法护航美丽中国建设的生动实践。

  森林作为与湿地、海洋并列的地球三大生态系统之一,在应对气候变化、保护生物多样性、水土保持、防风固沙等方面具有重要生态功能。森林、林木、林地以及依托其生存的野生动植物和微生物,是地球表面最重要的自然资源之一,也是维护国家生态安全的基本屏障。为加强对森林资源民事纠纷案件的审判指导,依法保护生态环境和当事人合法权益,最高人民法院制定《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。以下为《解释》的起草背景、指导思想和原则、主要内容。

  一、《解释》的起草背景

  习近平总书记深刻指出,森林和草原对国家生态安全具有基础性、战略性作用,林草兴则生态兴。中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》明确,坚持节约资源和保护环境基本国策,以建设美丽中国为目标,以正确处理人与自然关系为核心,以解决生态环境领域突出问题为导向,保障国家生态安全,改善环境质量,提高资源利用效率。党的十九届六中全会要求,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽,为建设人与自然和谐共生的现代化提供了根本遵循。

  近年来,我国生态文明领域立法进程不断加快。《民法典》构建了绿色原则和绿色条款的规范体系,《农村土地承包法》明确了农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分置的制度规则,《森林法》确立了生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则。随着集体林权制度改革深化、自然资源资产产权制度改革推进,林地、林木交易日益增多,诉讼纠纷亦相应增加。除私益诉讼外,破坏森林资源引发的公益诉讼在生态环境保护案件中占相当比重。2019年以来,全国各级法院审结涉及森林资源的一审案件403989件,其中民事案件268180件。如何服务保障生态文明体制改革措施依法有序推进,充分发挥市场机制在森林资源利用中的重要作用,有效解决森林资源保护中修复方案不够科学、损害赔偿不够全面等问题,成为各级人民法院面临的重要课题。

  最高人民法院针对森林资源保护和利用的特点,积极回应环境资源审判实践中对丰富完善相关法律适用规则和保护修复措施的关切,在认真总结各地法院实践经验的基础上,经过反复调研论证和广泛征求意见,就森林资源民事案件受理、林地林木交易、林地承包经营、林业碳汇等新类型担保、公益林经营、森林生态环境损害修复和赔偿等问题予以规范,制定出台本《解释》,指导人民法院树立正确审判理念,统一裁判规则,依法妥善审理森林资源民事纠纷案件。

  二、《解释》起草的指导思想和原则

  《解释》起草过程中,我们坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,紧紧围绕党和国家工作大局,着力完善生态环境法律适用规则体系,依法推动森林资源的科学保护和合理利用。

  一是完整准确全面贯彻新发展理念,坚持保护和可持续利用森林资源。习近平总书记强调,要保持战略定力,站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展。森林资源的开发利用不仅能带来经济效益,维护林区社会稳定,还具有巨大生态效益。司法审判应当找准统筹生态环境保护、经济社会发展和保障民生的平衡点,服务保障经济社会发展全面绿色转型。《解释》在第1条明确,人民法院应当依法推动森林资源保护和利用的生态效益、经济效益、社会效益相统一。在不同效益发生冲突时,坚持生态效益优先。

  二是用最严格制度最严密法治保护森林生态环境,切实维护国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益。坚持人民至上,落实良好生态环境是最普惠民生福祉原则,依法保障人民群众在健康、舒适、优美生态环境中生存发展的权利。坚持生态优先,推动将经济发展、人类活动控制在生态环境和自然资源可承载限度范围内。坚持系统观念,积极适用预防性、恢复性司法措施,统筹山水林田湖草沙系统治理目标。坚持最严密法治,综合运用环境公益诉讼、生态环境损害赔偿等制度,加大对破坏森林资源违法行为的惩治追责力度。

  三是落实《民法典》绿色原则,促进资源节约与生态环境保护。森林资源作为一种公共产品,具有经济价值和生态价值。权利人享有权利的同时,应当遵循《民法典》绿色原则和绿色条款,遵守《环境保护法》《森林法》等法律法规关于生态环境保护的规定。《森林法》以规范促进森林资源可持续利用和发展,维护森林生态安全,推动生态文明建设和现代林业发展为立法目的。司法审判应当充分考量森林资源的生态功能价值,避免简单将其作为普通财产处理,切实维护环境正义和代际公平。

  四是尊重自然、尊重历史、尊重习惯,推动森林资源科学合理利用。《森林法》在立法目的、基本原则等规定中,充分肯定了尊重自然理念。涉森林资源案件的处理,在专业事实认定、责任承担方式、修复方案执行等方面,均应当遵循森林生长发育的自然规律。同时,我国山林权属政策经历了多次变革调整,司法审判应当尊重历史、照顾现实,妥善解决相关权益纠纷。在不违背法律和公序良俗的前提下,应当尊重森林资源保护和利用方面的乡规民约、地方习惯,合理适用习惯弥补成文法不足。

  三、《解释》的主要内容

  《解释》共23个条文,内容分为一般规定、林地承包经营、新类型案件、森林生态环境保护等四个部分法律适用问题。主要内容如下:

  一是强化市场规则统一,明确林地林木交易及纠纷受理规则。中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出,加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,营造稳定公平透明可预期的营商环境。由于历史原因,林业政策及实践较为偏重行政管理,许多纠纷长期依赖行政调处,森林资源纠纷往往存在民事、行政法律关系相互交织的情形。《解释》第2条规定,当事人因作为物权变动原因的民事行为,对林地林木的物权归属、内容产生争议,依据《民法典》第234条规定行使物权确认请求权的,人民法院应当作为民事案件依法受理;同时明确,当事人因对行政机关作出的林地林木确权、登记行为产生争议,提起民事诉讼的,人民法院要告知其依法通过行政复议、行政诉讼程序解决。《解释》第3条规定,当事人以未办理批准、登记、备案、审查、审核等手续为由,主张林业经营合同无效的,人民法院不予支持;因此未能取得相关权利的当事人通过合同责任方式进行救济。

  二是保障农村土地三权分置改革,细化林地承包经营规则。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》要求,坚持农村土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。《解释》在《民法典》《农村土地承包法》规定基础上,根据林业生产经营特点进行了细化。第6条明确,家庭承包林地的承包方转让林地承包经营权未经发包方同意,或者受让方不是本集体经济组织成员,受让方主张取得林地承包经营权的,人民法院不予支持;但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。第10条规定,林地承包期内,因林地承包经营权互换、转让、继承等原因,承包方发生变动,林地经营权人请求新的承包方继续履行原林地经营权流转合同的,人民法院应予支持。

  三是落实生态区位保护要求,明确公益林经营利用规则。《森林法》根据生态保护需要,将林地和林地上的森林划分为公益林和商品林。中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确,对商品林,农民可依法自主决定经营方向和经营模式,生产的木材自主销售;对公益林,在不破坏生态功能的前提下,可依法合理利用林地资源,开发林下种养业,利用森林景观发展森林旅游业等。《解释》第14条规定,对于当事人订立的公益林经营合同,人民法院应当进行特别审查,确保符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能,鼓励经科学论证及严格遵守国家有关规定前提下,合理利用公益林林地资源和森林景观资源。

  四是服务碳达峰碳中和目标实现,规范林业碳汇交易规则。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》要求,健全碳排放权交易机制,探索碳汇权益交易试点。我国已将林业碳汇作为国家核证自愿减排量项目纳入碳排放权交易体系。《解释》第16条明确,对于以林业碳汇为客体的新类型担保,人民法院在坚持物权法定原则基础上,依法保护担保物权人的优先受偿权。第20条允许当事人通过认购经核证的林业碳汇方式,替代履行森林生态环境损害赔偿责任,明确人民法院可以综合考虑各方当事人意见、不同责任方式的合理性等因素,依法予以适用。

  五是总结审判实践经验,丰富森林生态环境损害责任规则。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》要求,落实和完善生态环境损害赔偿制度,由责任人承担修复或赔偿责任。《解释》充分总结吸收环境资源司法实践成功经验,结合森林资源保护修复特点,于第17条明确违反国家规定造成森林生态环境损害,生态环境能够修复的,人民法院可以判令侵权人在合理期限内,以补种树木、恢复植被、恢复林地土壤性状、投放相应生物种群等方式承担修复责任;于第19条规定,人民法院确定侵权人承担的森林生态环境损害赔偿金额,应当综合考虑受损森林资源在调节气候、固碳增汇、保护生物多样性、涵养水源、保持水土、防风固沙等方面的生态环境服务功能,予以合理认定。

  习近平总书记在参加今年首都义务植树活动时指出,森林是水库、钱库、粮库、碳库。人民法院将认真贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想,以《解释》的出台为契机,完整准确全面贯彻新发展理念,不断强化守护绿水青山的职责使命,统筹推进森林、草原、河湖、湿地等自然生态协同保护治理,巩固增强生态系统碳汇能力,为努力建设人与自然和谐共生的美丽中国、共建清洁美丽世界作出更大贡献,以实际行动迎接党的二十大胜利召开!

  《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》已于2022年4月25日由最高人民法院审判委员会第1869次会议通过,现予公布,自2022年6月15日起施行。

  最高人民法院

  2022年6月13日

  法释〔2022〕16号

  最高人民法院

  关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律

  若干问题的解释

  (2022年4月25日最高人民法院审判委员会第1869次会议通过,自2022年6月15日起施行)

  为妥善审理森林资源民事纠纷案件,依法保护生态环境和当事人合法权益,根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定,结合审判实践,制定本解释。

  第一条人民法院审理涉及森林、林木、林地等森林资源的民事纠纷案件,应当贯彻民法典绿色原则,尊重自然、尊重历史、尊重习惯,依法推动森林资源保护和利用的生态效益、经济效益、社会效益相统一,促进人与自然和谐共生。

  第二条当事人因下列行为,对林地、林木的物权归属、内容产生争议,依据民法典第二百三十四条的规定提起民事诉讼,请求确认权利的,人民法院应当依法受理:

  (一)林地承包;

  (二)林地承包经营权互换、转让;

  (三)林地经营权流转;

  (四)林木流转;

  (五)林地、林木担保;

  (六)林地、林木继承;

  (七)其他引起林地、林木物权变动的行为。

  当事人因对行政机关作出的林地、林木确权、登记行为产生争议,提起民事诉讼的,人民法院告知其依法通过行政复议、行政诉讼程序解决。

  第三条当事人以未办理批准、登记、备案、审查、审核等手续为由,主张林地承包、林地承包经营权互换或者转让、林地经营权流转、林木流转、森林资源担保等合同无效的,人民法院不予支持。

  因前款原因,不能取得相关权利的当事人请求解除合同、由违约方承担违约责任的,人民法院依法予以支持。

  第四条当事人一方未依法经林权证等权利证书载明的共有人同意,擅自处分林地、林木,另一方主张取得相关权利的,人民法院不予支持。但符合民法典第三百一十一条关于善意取得规定的除外。

  第五条当事人以违反法律规定的民主议定程序为由,主张集体林地承包合同无效的,人民法院应予支持。但下列情形除外:

  (一)合同订立时,法律、行政法规没有关于民主议定程序的强制性规定的;

  (二)合同订立未经民主议定程序讨论决定,或者民主议定程序存在瑕疵,一审法庭辩论终结前已经依法补正的;

  (三)承包方对村民会议或者村民代表会议决议进行了合理审查,不知道且不应当知道决议系伪造、变造,并已经对林地大量投入的。

  第六条家庭承包林地的承包方转让林地承包经营权未经发包方同意,或者受让方不是本集体经济组织成员,受让方主张取得林地承包经营权的,人民法院不予支持。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。

  第七条当事人就同一集体林地订立多个经营权流转合同,在合同有效的情况下,受让方均主张取得林地经营权的,由具有下列情形的受让方取得:

  (一)林地经营权已经依法登记的

  (二)林地经营权均未依法登记,争议发生前已经合法占有使用林地并大量投入的;

  (三)无前两项规定情形,合同生效在先的。

  未取得林地经营权的一方请求解除合同、由违约方承担违约责任的,人民法院依法予以支持。

  第八条家庭承包林地的承包方以林地经营权人擅自再流转林地经营权为由,请求解除林地经营权流转合同、收回林地的,人民法院应予支持。但林地经营权人能够证明林地经营权再流转已经承包方书面同意的除外。

  第九条本集体经济组织成员以其在同等条件下享有的优先权受到侵害为由,主张家庭承包林地经营权流转合同无效的,人民法院不予支持;其请求赔偿损失的,依法予以支持。

  第十条林地承包期内,因林地承包经营权互换、转让、继承等原因,承包方发生变动,林地经营权人请求新的承包方继续履行原林地经营权流转合同的,人民法院应予支持。但当事人另有约定的除外。

  第十一条林地经营权流转合同约定的流转期限超过承包期的剩余期限,或者林地经营权再流转合同约定的流转期限超过原林地经营权流转合同的剩余期限,林地经营权流转、再流转合同当事人主张超过部分无效的,人民法院不予支持。

  第十二条林地经营权流转合同约定的流转期限超过承包期的剩余期限,发包方主张超过部分的约定对其不具有法律约束力的,人民法院应予支持。但发包方对此知道或者应当知道的除外。

  林地经营权再流转合同约定的流转期限超过原林地经营权流转合同的剩余期限,承包方主张超过部分的约定对其不具有法律约束力的,人民法院应予支持。但承包方对此知道或者应当知道的除外。

  因前两款原因,致使林地经营权流转合同、再流转合同不能履行,当事人请求解除合同、由违约方承担违约责任的,人民法院依法予以支持。

  第十三条林地经营权流转合同终止时,对于林地经营权人种植的地上林木,按照下列情形处理:

  (一)合同有约定的,按照约定处理,但该约定依据民法典第一百五十三条的规定应当认定无效的除外;

  (二)合同没有约定或者约定不明,当事人协商一致延长合同期限至轮伐期或者其他合理期限届满,承包方请求由林地经营权人承担林地使用费的,对其合理部分予以支持;

  (三)合同没有约定或者约定不明,当事人未能就延长合同期限协商一致,林地经营权人请求对林木价值进行补偿的,对其合理部分予以支持。

  林地承包合同终止时,承包方种植的地上林木的处理,参照适用前款规定。

  第十四条人民法院对于当事人为利用公益林林地资源和森林景观资源开展林下经济、森林旅游、森林康养等经营活动订立的合同,应当综合考虑公益林生态区位保护要求、公益林生态功能及是否经科学论证的合理利用等因素,依法认定合同效力。

  当事人仅以涉公益林为由主张经营合同无效的,人民法院不予支持。

  第十五条以林地经营权、林木所有权等法律、行政法规未禁止抵押的森林资源资产设定抵押,债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形,抵押权人与抵押人协议以抵押的森林资源资产折价,并据此请求接管经营抵押财产的,人民法院依法予以支持。

  抵押权人与抵押人未就森林资源资产抵押权的实现方式达成协议,抵押权人依据民事诉讼法第二百零三条、第二百零四条的规定申请实现抵押权的,人民法院依法裁定拍卖、变卖抵押财产。

  第十六条以森林生态效益补偿收益、林业碳汇等提供担保,债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形,担保物权人请求就担保财产优先受偿的,人民法院依法予以支持。

  第十七条违反国家规定造成森林生态环境损害,生态环境能够修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织依据民法典第一千二百三十四条的规定,请求侵权人在合理期限内以补种树木、恢复植被、恢复林地土壤性状、投放相应生物种群等方式承担修复责任的,人民法院依法予以支持。

  人民法院判决侵权人承担修复责任的,可以同时确定其在期限内不履行修复义务时应承担的森林生态环境修复费用。

  第十八条人民法院判决侵权人承担森林生态环境修复责任的,可以根据鉴定意见,或者参考林业主管部门、林业调查规划设计单位、相关科研机构和人员出具的专业意见,合理确定森林生态环境修复方案,明确侵权人履行修复义务的具体要求。

  第十九条人民法院依据民法典第一千二百三十五条的规定确定侵权人承担的森林生态环境损害赔偿金额,应当综合考虑受损森林资源在调节气候、固碳增汇、保护生物多样性、涵养水源、保持水土、防风固沙等方面的生态环境服务功能,予以合理认定。

  第二十条当事人请求以认购经核证的林业碳汇方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任的,人民法院可以综合考虑各方当事人意见、不同责任方式的合理性等因素,依法予以准许。

  第二十一条当事人请求以森林管护、野生动植物保护、社区服务等劳务方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任的,人民法院可以综合考虑侵权人的代偿意愿、经济能力、劳动能力、赔偿金额、当地相应工资标准等因素,决定是否予以准许,并合理确定劳务代偿方案。

  第二十二条侵权人自愿交纳保证金作为履行森林生态环境修复义务担保的,在其不履行修复义务时,人民法院可以将保证金用于支付森林生态环境修复费用。

  第二十三条本解释自2022年6月15日起施行。施行前本院公布的司法解释与本解释不一致的,以本解释为准。